國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國證監(jiān)會等部門
《關(guān)于進(jìn)一步做好資本市場財務(wù)造假
綜合懲防工作的意見》的通知
國辦發(fā)〔2024〕34號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府,國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu):
中國證監(jiān)會、公安部、財政部、中國人民銀行、金融監(jiān)管總局、國務(wù)院國資委《關(guān)于進(jìn)一步做好資本市場財務(wù)造假綜合懲防工作的意見》已經(jīng)國務(wù)院同意,現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們,請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。
國務(wù)院辦公廳 ???
2024年6月29日 ??
(此件公開發(fā)布)
關(guān)于進(jìn)一步做好資本市場
財務(wù)造假綜合懲防工作的意見
中國證監(jiān)會 公安部 財政部
中國人民銀行 金融監(jiān)管總局 國務(wù)院國資委
資本市場在金融運(yùn)行中具有牽一發(fā)而動全身的重要作用,財務(wù)造假嚴(yán)重擾亂資本市場秩序、動搖投資者信心。近年來,各有關(guān)方面認(rèn)真貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署,持續(xù)加大監(jiān)管執(zhí)法力度,一批財務(wù)造假案件得到及時查處,市場生態(tài)有效凈化。但是,財務(wù)造假花樣翻新,案件查處難度大,有效打擊系統(tǒng)性、隱蔽性、復(fù)雜性財務(wù)造假的任務(wù)十分艱巨,必須堅持綜合施策,強(qiáng)化標(biāo)本兼治,持續(xù)保持高壓態(tài)勢,切實增強(qiáng)工作合力。為從嚴(yán)打擊資本市場財務(wù)造假,維護(hù)良好市場生態(tài),現(xiàn)就進(jìn)一步做好財務(wù)造假綜合懲防工作提出如下意見。
一、總體要求
以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo),深入貫徹黨的二十大精神,認(rèn)真落實習(xí)近平總書記關(guān)于資本市場改革發(fā)展的重要指示批示精神,堅持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào),堅持市場化、法治化方向,進(jìn)一步加大對財務(wù)造假的打擊力度,完善監(jiān)管協(xié)同機(jī)制,構(gòu)建防治財務(wù)造假長效機(jī)制,加大制度供給,強(qiáng)化激勵約束,為推動資本市場高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。
——堅持問題導(dǎo)向。依法從嚴(yán)打擊財務(wù)造假,強(qiáng)化穿透式監(jiān)管,提升執(zhí)法司法工作質(zhì)效。堅持“追首惡”與“打幫兇”并舉,強(qiáng)化對造假責(zé)任人及配合造假方的追責(zé)。
——堅持系統(tǒng)觀念。凝聚各方合力,提升財務(wù)造假綜合懲防工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。強(qiáng)化條塊結(jié)合、區(qū)域聯(lián)動,形成各部門、各地區(qū)各司其職、齊抓共治的工作格局。
——堅持守正創(chuàng)新。加大基礎(chǔ)制度供給,創(chuàng)新方式方法,構(gòu)建常態(tài)化、長效化工作機(jī)制。強(qiáng)化激勵約束,增強(qiáng)內(nèi)生動力,營造崇尚誠信、不做假賬的良好市場環(huán)境。
二、堅決打擊和遏制重點領(lǐng)域財務(wù)造假
(一)嚴(yán)肅懲治欺詐發(fā)行股票債券行為。持續(xù)優(yōu)化完善股票債券發(fā)行上市審核注冊機(jī)制,把好資本市場“入口關(guān)”。加大股票發(fā)行環(huán)節(jié)現(xiàn)場檢查和督導(dǎo)力度,聚焦業(yè)績異常增長等情形,嚴(yán)防“帶病闖關(guān)”。重點關(guān)注已違約及風(fēng)險類債券發(fā)行人,嚴(yán)厲打擊欺詐發(fā)行、虛假信息披露、挪用募集資金和逃廢債等違法違規(guī)行為。
(二)嚴(yán)厲打擊系統(tǒng)性造假和配合造假。密切跟進(jìn)系統(tǒng)性、團(tuán)伙型財務(wù)造假特征及演變趨勢,依法從嚴(yán)打擊通過偽造變造憑證、利用關(guān)聯(lián)方虛構(gòu)交易或第三方配合等方式實施系統(tǒng)性造假的行為。全面懲處財務(wù)造假的策劃者、組織者、實施者、配合者以及專業(yè)化配合造假的職業(yè)犯罪團(tuán)伙,堅決破除造假“生態(tài)圈”。
(三)加強(qiáng)對濫用會計政策實施造假的監(jiān)管。強(qiáng)化財會監(jiān)督,加大對濫用會計政策和會計估計實施財務(wù)造假的打擊力度。密切關(guān)注會計政策和會計估計執(zhí)行情況,加大對操縱資產(chǎn)減值計提調(diào)節(jié)利潤、以財務(wù)“洗澡”掩蓋前期造假行為的打擊力度。
(四)強(qiáng)化對特定領(lǐng)域財務(wù)造假的打擊。依法懲治證券發(fā)行人、上市公司通過“空轉(zhuǎn)”、“走單”等虛假貿(mào)易方式實施的財務(wù)造假。嚴(yán)厲打擊利用供應(yīng)鏈金融、商業(yè)保理、票據(jù)交易等方式實施的財務(wù)造假。從嚴(yán)懲處基于完成并購重組業(yè)績承諾、便于大股東攫取巨額分紅、滿足股權(quán)激勵行權(quán)條件、規(guī)避退市等目的實施的財務(wù)造假。壓實私募股權(quán)創(chuàng)投基金管理人勤勉盡責(zé)責(zé)任,加強(qiáng)對基金所投項目財務(wù)真實性的盡職調(diào)查和投后管理,防范造假行為發(fā)生。
三、優(yōu)化證券監(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制
(五)健全線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制。加強(qiáng)日常監(jiān)管,加大監(jiān)督檢查力度,突出科技支持作用,發(fā)揮全國信用信息共享平臺的支撐功能,依法查詢國家金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫,多渠道識別財務(wù)造假線索。健全對線索的全流程閉環(huán)管理機(jī)制,規(guī)范線索處置程序。依法依規(guī)利用銀行流水電子化查詢和反洗錢協(xié)查機(jī)制,提高涉案資金查詢效率。建立健全配合造假方名錄,延伸排查和串并分析其他相關(guān)方造假線索。優(yōu)化檢查調(diào)查統(tǒng)籌調(diào)度和跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制,提升重大復(fù)雜線索發(fā)現(xiàn)能力。
(六)提升行政執(zhí)法效能。加快推進(jìn)監(jiān)管轉(zhuǎn)型,優(yōu)化各條線各環(huán)節(jié)職能定位,構(gòu)建高效協(xié)同的監(jiān)管架構(gòu)。強(qiáng)化發(fā)行審核、公司監(jiān)管、中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管等業(yè)務(wù)條線協(xié)同,提升監(jiān)管效能。加強(qiáng)日常監(jiān)管、稽查執(zhí)法、行政處罰等各環(huán)節(jié)銜接,提升執(zhí)法效率。完善重大財務(wù)造假案件調(diào)查處罰機(jī)制,提高查辦質(zhì)效。及時總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗,持續(xù)優(yōu)化監(jiān)管工作流程機(jī)制。用好與境外證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)簽署的雙邊、多邊監(jiān)管合作諒解備忘錄,加大跨境協(xié)查力度,提升對利用境外業(yè)務(wù)從事財務(wù)造假的查處效率。
(七)深化行刑銜接協(xié)作。推動強(qiáng)化證券執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)在信息共享、案件辦理、警示教育等方面的協(xié)作。針對欺詐發(fā)行、違規(guī)信息披露、背信損害上市公司利益等重大證券違法線索,符合條件的,及時啟動聯(lián)合情報導(dǎo)偵工作。對跨區(qū)域、系統(tǒng)性等重大造假犯罪案件,推動建立健全公安和檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合掛牌督辦機(jī)制,提升大案要案查處效率。
四、加大全方位立體化追責(zé)力度
(八)強(qiáng)化行政追責(zé)威懾力。加快出臺上市公司監(jiān)督管理條例,明確第三方配合造假、資金占用等違規(guī)行為的法律責(zé)任。用足用好法律授權(quán),加大對財務(wù)造假案件的處罰力度,對主要責(zé)任人員依法堅決實施市場禁入。優(yōu)化財務(wù)造假行政處罰標(biāo)準(zhǔn),大幅提高違法成本。對惡意轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的被執(zhí)行人,通過向法院提起撤銷權(quán)之訴追回相關(guān)財產(chǎn)。嚴(yán)格執(zhí)行重大違法強(qiáng)制退市制度,對欺詐發(fā)行、嚴(yán)重財務(wù)造假的公司依法堅決予以退市,強(qiáng)化對相關(guān)機(jī)構(gòu)和個人追責(zé)。
(九)推動加大刑事追責(zé)力度。推動出臺背信損害上市公司利益罪司法解釋,加大對控股股東、實際控制人組織實施財務(wù)造假、侵占上市公司財產(chǎn)等行為的刑事追責(zé)力度。深挖上市公司董事、高級管理人員挪用資金、職務(wù)侵占、背信損害上市公司利益等違法犯罪線索。供應(yīng)商、客戶、中介機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等第三方人員配合實施財務(wù)造假構(gòu)成犯罪的,依法堅決追究刑事責(zé)任。
(十)推動完善民事追責(zé)支持機(jī)制。探索建立證券公益訴訟制度。推動簡化登記、訴訟、執(zhí)行等程序,完善示范判決機(jī)制,加大證券糾紛特別代表人訴訟制度適用力度。統(tǒng)籌運(yùn)用先行賠付、支持訴訟、代位訴訟、行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾等一系列投資者賠償救濟(jì)制度機(jī)制,進(jìn)一步提高違法成本。
五、加強(qiáng)部際協(xié)調(diào)和央地協(xié)同
(十一)國有資產(chǎn)出資人加強(qiáng)監(jiān)督管理。履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的部門、有關(guān)企業(yè)主管部門持續(xù)加強(qiáng)對所出資企業(yè)的監(jiān)督管理,及時督促相關(guān)企業(yè)依法依規(guī)處置所控股證券發(fā)行人、上市公司財務(wù)造假及配合造假問題,嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé),并及時將處理結(jié)果反饋財政、證券監(jiān)管部門。督促所出資企業(yè)積極履行對所參股證券發(fā)行人、上市公司財務(wù)真實性的股東監(jiān)督責(zé)任。加強(qiáng)執(zhí)法協(xié)作,發(fā)現(xiàn)涉及其他證券發(fā)行人、上市公司財務(wù)造假線索的,及時將線索移交財政、證券監(jiān)管部門。
(十二)金融監(jiān)管部門提升協(xié)同打擊力度。金融監(jiān)管部門及時處置所屬企業(yè)、所監(jiān)管企業(yè)的財務(wù)造假、配合造假、為違規(guī)占用擔(dān)保提供協(xié)助等問題并向財政、證券監(jiān)管部門通報。督促銀行等金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對證券發(fā)行人、上市公司等貸款對象財務(wù)真實性的關(guān)注和審查。在函證集中化基礎(chǔ)上,加快推進(jìn)函證數(shù)字化處理,鼓勵、引導(dǎo)中介機(jī)構(gòu)等主體通過數(shù)字函證平臺開展函證業(yè)務(wù),加大對金融機(jī)構(gòu)函證業(yè)務(wù)合規(guī)性的監(jiān)督檢查力度。強(qiáng)化證券執(zhí)法與財政執(zhí)法的分工協(xié)作,避免監(jiān)管真空及監(jiān)管重復(fù)。加大債券市場統(tǒng)一執(zhí)法力度,提升執(zhí)法效率。
(十三)壓實地方政府責(zé)任。地方各級政府在提供政策支持過程中,將證券發(fā)行人、上市公司財務(wù)真實性作為扶優(yōu)限劣的重要依據(jù),依法合規(guī)出具稅收、合規(guī)等證明文件。在市場監(jiān)管、稅務(wù)、能源消耗、社保繳納、訴訟仲裁、產(chǎn)權(quán)登記等領(lǐng)域為相關(guān)部門調(diào)查取證提供支持。加強(qiáng)與相關(guān)部門工作協(xié)同,切實履行因財務(wù)造假問題引致風(fēng)險的屬地處置責(zé)任。
六、常態(tài)化長效化防治財務(wù)造假
(十四)增強(qiáng)公司治理內(nèi)生約束。引導(dǎo)證券發(fā)行人、上市公司加強(qiáng)內(nèi)控體系建設(shè),突出對舞弊重點領(lǐng)域、環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約。落實獨(dú)立董事改革要求,有效發(fā)揮獨(dú)立董事監(jiān)督作用,強(qiáng)化審計委員會反舞弊職責(zé)。推動上市公司建立績效薪酬追索等內(nèi)部追責(zé)機(jī)制,督促董事和高級管理人員履職盡責(zé)。強(qiáng)化考核約束,將財務(wù)造假作為各級國有企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核扣分項。加大對“關(guān)鍵少數(shù)”的宣傳教育力度,將誠信合規(guī)意識作為資本市場培訓(xùn)的核心內(nèi)容。
(十五)壓實中介機(jī)構(gòu)“看門人”責(zé)任。推廣以上市公司和債券發(fā)行人質(zhì)量為導(dǎo)向的中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量評價機(jī)制。督促保薦機(jī)構(gòu)、會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)加強(qiáng)執(zhí)業(yè)質(zhì)量控制。強(qiáng)化對中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查,中介機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)涉及證券發(fā)行人、上市公司財務(wù)造假的,及時向財政、證券監(jiān)管部門通報。中介機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)造假行為時主動報告的,依法從輕或減輕處罰。健全中介機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員信用記錄,督促有關(guān)機(jī)構(gòu)及人員勤勉盡責(zé)。對存在重大違法違規(guī)行為的中介機(jī)構(gòu)依法暫停或禁止從事證券服務(wù)業(yè)務(wù),嚴(yán)格執(zhí)行吊銷執(zhí)業(yè)許可、從業(yè)人員禁入等制度。
(十六)完善財務(wù)信息相關(guān)制度。完善資本市場會計、審計、評估監(jiān)管規(guī)則,發(fā)布重點領(lǐng)域的應(yīng)用案例或?qū)嵤﹩柎?#xff0c;加強(qiáng)對會計準(zhǔn)則實施的指導(dǎo)。強(qiáng)化財會監(jiān)督制度建設(shè),推進(jìn)電子憑證會計數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用,提升企業(yè)財務(wù)會計規(guī)范化水平。完善信息披露豁免監(jiān)管制度,嚴(yán)格豁免條件和程序,防范證券發(fā)行人、上市公司濫用豁免掩蓋造假行為。
(十七)加強(qiáng)聯(lián)合懲戒與社會監(jiān)督。將財務(wù)造假、資金占用和配合造假等嚴(yán)重違法失信主體納入金融領(lǐng)域嚴(yán)重失信主體名單,推送至全國信用信息共享平臺,并將相關(guān)信息在“信用中國”網(wǎng)站和國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)進(jìn)行公示,依法依規(guī)實施聯(lián)合懲戒,強(qiáng)化失信約束。完善財務(wù)造假等重大違法違規(guī)行為內(nèi)部人士舉報獎勵機(jī)制,提高獎勵金額,保護(hù)“吹哨人”合法權(quán)益。發(fā)布典型違規(guī)案例查處情況,加大警示宣傳力度。
七、落實保障
(十八)加強(qiáng)組織實施。要切實把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院決策部署上來,加強(qiáng)政策銜接、工作協(xié)同,強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé),對管理或監(jiān)管履職不力造成嚴(yán)重后果的,要嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。充分發(fā)揮打擊資本市場違法活動協(xié)調(diào)工作小組等機(jī)制在重大案件協(xié)調(diào)、重要規(guī)則制定、重大問題會商等方面的作用。
(十九)加強(qiáng)輿論引導(dǎo)。加強(qiáng)對資本市場財務(wù)造假綜合懲防工作的宣傳解讀,注重主動引導(dǎo),創(chuàng)新宣傳方式,凝聚各方共識。及時總結(jié)推廣經(jīng)驗做法,推動營造誠信經(jīng)營和崇法守信的市場生態(tài)。
(二十)加強(qiáng)風(fēng)險防控。加強(qiáng)重點領(lǐng)域風(fēng)險排查,堅決清除風(fēng)險隱患大的行業(yè)性、系統(tǒng)性、區(qū)域性財務(wù)造假。有效統(tǒng)籌打擊財務(wù)造假與風(fēng)險防范化解工作,維護(hù)資本市場穩(wěn)定運(yùn)行,助力經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。
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