《交通強國建設(shè)綱要》提出，到2035年，基本形成“全國123出行交通圈”和“全球123快貨物流圈”；《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》提出，構(gòu)建便捷順暢、經(jīng)濟高效、綠色集約、智能先進、安全可靠的現(xiàn)代化高質(zhì)量國家綜合立體交通網(wǎng)。實現(xiàn)上述發(fā)展目標，都離不開綜合運輸服務的支撐和保障作用。

　　當前推進綜合運輸服務發(fā)展，必須緊扣“交通強國”的目標，秉持“建設(shè)人民滿意交通”的初心，構(gòu)建安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟的現(xiàn)代化綜合交通體系，打造一流設(shè)施、一流技術(shù)、一流管理、一流服務，讓人民群眾出行更安全、更便捷、更舒心、更滿意。

　　我國綜合運輸服務發(fā)展的主要特征

　　近年來，交通運輸部門奮力加快建設(shè)交通強國，在打造“人享其行、物暢其流”綜合運輸服務體系，建成人民滿意、保障有力、世界前列的交通強國上取得重大成就。

　　從實踐來看，綜合運輸服務主要呈現(xiàn)出“一超、兩強”的特征：“一超”，即建成了超大規(guī)模的綜合交通運輸網(wǎng)絡。內(nèi)暢外聯(lián)、通江達海的綜合交通運輸體系，有力服務支撐了我國作為世界第二大經(jīng)濟體和世界第一大貨物貿(mào)易國的運轉(zhuǎn)。“兩強”，一是旅客出行服務能力大幅增強，“全國123出行交通圈”建設(shè)取得重要階段性成果；二是貨運物流保障能力大幅增強，“全球123快貨物流圈”建設(shè)取得重要標志性成果。我國已經(jīng)成為世界上運輸最繁忙的國家之一，展示了“一個流動的中國”的勃勃生機。

　　同時，在綜合運輸服務發(fā)展中還存在“設(shè)施不銜接、數(shù)據(jù)不互聯(lián)、制度不統(tǒng)一”和“聯(lián)程客票不愿用、聯(lián)運單證不好用、集裝箱不共用”等亟待解決的突出問題。因此，當前及今后一個時期，推進綜合運輸服務發(fā)展，要針對上述問題，重點做好以下各方面工作，以旅客聯(lián)程運輸“一票制”為方向，更好滿足人民群眾高品質(zhì)、個性化、多樣化的出行服務需求；以貨物多式聯(lián)運“一單制”為方向，更好滿足人民群眾高價值、小批量、時效強的貨運物流需求；以集裝箱運輸“一箱制”為方向，更好滿足人民群眾高時效、門到門、一體化的集裝箱運輸需求。

　　推進旅客聯(lián)程運輸“一票制”

　　經(jīng)過多年努力，我國人民出行實現(xiàn)了由“走得了”向“走得好、走得安全、走得滿意”的歷史性跨越。在當前道路客貨運輸產(chǎn)能過剩、公眾出行理念更新迭代、運輸服務產(chǎn)品日益豐富的新形勢下，“走得好”更趨向于滿足人民群眾個性化、多樣化、品質(zhì)化的出行需求。從實踐來看，“走得好”還面臨一些痛點：

　　其一，綜合客運樞紐建得很漂亮，但功能不完善。一些新建綜合客運樞紐，免安檢換乘設(shè)施還不健全，旅客在一個樞紐單體內(nèi)下飛機換乘高鐵、下高鐵換乘地鐵，但卻要重復安檢。

　　其二，各運輸方式都有信息化系統(tǒng)，但數(shù)據(jù)不聯(lián)通。目前各種運輸方式信息化系統(tǒng)受安全保護、商業(yè)利益等多重因素影響，始發(fā)終到時刻、晚點信息等關(guān)鍵數(shù)據(jù)尚未實現(xiàn)開放共享，導致聯(lián)程運輸?shù)谌椒丈滩荒芡ㄟ^正常渠道及時獲取數(shù)據(jù)，也導致旅客無法實時查詢聯(lián)程航班、車次等運行信息。

　　其三，旅客都想聯(lián)程出行，但不愿意買聯(lián)程運輸票。主要原因是非正常情況下聯(lián)運服務保障機制不到位，特別是由于聯(lián)運前段行程延誤、取消和不可抗力等原因，導致聯(lián)運后段行程無法正常進行時，旅客無法“一站式”完成聯(lián)程客票退改簽，必須分段進行操作，從而產(chǎn)生一定的時間和經(jīng)濟成本，影響了旅客體驗。

　　推進旅客聯(lián)程運輸“一票制”發(fā)展，必須堅持“一次購票、一次支付、一證（碼）通行”的總方向，按照“設(shè)施互通、數(shù)據(jù)聯(lián)通、票務打通”的路線圖，重點做好以下工作：

　　一是完善綜合客運樞紐設(shè)施功能。新建綜合客運樞紐，具備條件的應將空鐵（軌）聯(lián)運免安檢換乘通道納入工程設(shè)計。既有綜合客運樞紐，具備條件的應加快實現(xiàn)民航到達旅客換乘鐵路、城市軌道交通安檢流程優(yōu)化，擴大鐵路、城市軌道交通間安檢流程優(yōu)化覆蓋范圍；不具備條件的應創(chuàng)造條件推動兩種及以上運輸方式間安檢流程優(yōu)化。

　　二是共享聯(lián)程出行數(shù)據(jù)。鐵路、公路、水路、民航領(lǐng)域加快建立數(shù)據(jù)共享機制，依托現(xiàn)有數(shù)據(jù)平臺、通過數(shù)據(jù)接口服務等方式，實現(xiàn)各運輸方式間數(shù)據(jù)共享。鼓勵鐵路、公路、水路、民航等運輸企業(yè)，探索運用市場化機制和手段，通過股權(quán)合作、數(shù)據(jù)交易、資源置換等方式，將聯(lián)程出行數(shù)據(jù)向第三方企業(yè)有條件開放。

　　三是建立聯(lián)程客票退改簽保障機制。探索建立非正常情況下承運人責任劃分機制，鼓勵支持在聯(lián)運承運人之間協(xié)商一致的前提下，因聯(lián)運前段行程承運人責任導致聯(lián)運后段行程無法正常進行，聯(lián)運后段行程承運人應協(xié)同支持免費退改簽、中途地疏運等服務，或與旅客協(xié)商解決食宿、賠付等事宜，切實解決旅客聯(lián)程運輸票“好買不好退”的問題。

　　推進貨物多式聯(lián)運“一單制”

　　經(jīng)過多年努力，我國貨運物流“多小散弱”狀況獲得一定程度改善，但從打造現(xiàn)代物流系統(tǒng)來看，代表貨運物流發(fā)展方向的貨物多式聯(lián)運“一單制”仍處在起步階段，還存在一些亟待解決的問題，體現(xiàn)為“四難一少”：

　　一是多式聯(lián)運信息共享難。當前，鐵路、港口、船公司等多式聯(lián)運各方出于各種考量，都希望對方開放數(shù)據(jù)，但自身共享數(shù)據(jù)意愿不強，導致貨代、鐵代、港口等辦理一單多式聯(lián)運業(yè)務，都要重復登錄系統(tǒng)、重復填報數(shù)據(jù)，嚴重影響生產(chǎn)運行效率。

　　二是多式聯(lián)運單證推廣難。從實踐效果看，以標準化多式聯(lián)運運單替代現(xiàn)有各運輸方式單證難度較大。一方面，各運輸方式單證背后都有龐大的業(yè)務系統(tǒng)支撐，改變運輸單證就要改革業(yè)務流程，對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營影響較大；另一方面，鐵路、港口、船公司等企業(yè)都渴望在多式聯(lián)運市場中占據(jù)主導地位，創(chuàng)建一份被多方認可的多式聯(lián)運運單，需要打破體制機制阻礙和生產(chǎn)運營邊界。

　　三是單證物權(quán)化落實難。我國多式聯(lián)運單證主要適用《海商法》和《民法典》，但這些法律均未對多式聯(lián)運運單給予明確法律定位。部分地方依托合同方式約定的多式聯(lián)運運單物權(quán)憑證功能，仍需大量商業(yè)實踐和法律規(guī)則支撐。推進多式聯(lián)運單證物權(quán)化、落實鐵路運輸單證物權(quán)憑證功能，還缺少法律法規(guī)保障。

　　四是服務規(guī)則銜接互認難。目前，鐵路、公路、水路、航空均形成各自相對完備的運輸服務規(guī)則，不同運輸方式在貨類品名、危險品劃分、包裝與裝載要求等方面規(guī)定各不相同，導致貨物無法聯(lián)運。

　　五是多式聯(lián)運經(jīng)營人少。當前，我國多式聯(lián)運市場多由鐵路、公路、水運等單一方式的承運企業(yè)，采取多次委托、分段運輸?shù)姆绞酵瓿?#xff0c;國內(nèi)具備跨運輸方式貨運組織能力并承擔全程責任的多式聯(lián)運經(jīng)營人嚴重不足。

　　推進貨物多式聯(lián)運“一單制”，必須堅持依托一份多式聯(lián)運單證，實現(xiàn)托運人一次委托、費用一次結(jié)算、貨物一次保險、多式聯(lián)運經(jīng)營人全程負責的一體化運輸服務的發(fā)展定位，重點做好以下工作：

　　一是多式聯(lián)運信息要聯(lián)起來。鼓勵鐵路、港口、船公司等企業(yè)運用股權(quán)合作、數(shù)據(jù)交易、資源置換等市場化機制，有條件開放多式聯(lián)運數(shù)據(jù)。支持鐵路、港口、船公司、陸港等具有一定信息化基礎(chǔ)的骨干企業(yè)向多式聯(lián)運信息集成服務商發(fā)展，整合集成不同運輸方式信息數(shù)據(jù)，通過登陸一個業(yè)務系統(tǒng)、填報一次運單數(shù)據(jù)，完成一單多式聯(lián)運業(yè)務辦理，進一步壓縮冗余業(yè)務環(huán)節(jié)、減少過程單據(jù)重復填報。

　　二是標準化單證要用起來。推廣應用標準化單證，在實踐中可分三步走：第一步，引導國內(nèi)公鐵聯(lián)運率先使用標準化運單，提高鐵路企業(yè)、公路企業(yè)對標準化運單的認可度，逐步推進單證系統(tǒng)與業(yè)務流程創(chuàng)新。第二步，引導鐵路企業(yè)、水路企業(yè)在內(nèi)貿(mào)鐵水聯(lián)運中探索應用標準化運單，做好與空運、海運運單的銜接，實現(xiàn)陸海空多式聯(lián)運運單的統(tǒng)一。第三步，推動基于標準化運單的鐵路、水路企業(yè)等單證系統(tǒng)和業(yè)務流程改造，實現(xiàn)“一單到底”。

　　三是單證物權(quán)憑證功能要實起來。從實踐來看，賦予單證物權(quán)憑證功能，必須具備以下三個關(guān)鍵要素：第一，支持鐵路企業(yè)、貨運代理企業(yè)、銀行保險機構(gòu)與外貿(mào)企業(yè)等經(jīng)營主體，通過訂立合同等方式，明確各方權(quán)利義務。第二，通過進場單、提貨碼等方式，增強全程控貨能力，保障單證物權(quán)憑證功能實現(xiàn)。第三，鼓勵銀行將風險可控的鐵路運輸單證作為結(jié)算和融資可接受的單證，為外貿(mào)企業(yè)提供國際結(jié)算、信用證開立、進出口貿(mào)易融資、供應鏈金融等服務。

　　四是聯(lián)運服務規(guī)則要統(tǒng)起來。推動建立與多式聯(lián)運相適應的規(guī)則協(xié)調(diào)和互認機制，研究制定不同運輸方式貨類品名、危險貨物劃分等銜接互認目錄清單，建立完善操作規(guī)范、支付結(jié)算、賠償責任、賠償限額等規(guī)則體系，促進多式聯(lián)運“一單制”服務模式規(guī)范實施。

　　五是多式聯(lián)運經(jīng)營人要多起來。鼓勵鐵路、大型公路運輸、水路、航空企業(yè)等向多式聯(lián)運經(jīng)營人轉(zhuǎn)型，提高跨運輸方式貨運組織能力并承擔全程責任。鼓勵各類貨運、貨代、金融機構(gòu)等企業(yè)建立多式聯(lián)運企業(yè)聯(lián)盟，加強聯(lián)盟企業(yè)間信息互通、業(yè)務協(xié)同、資源共享。

　　推進集裝箱運輸“一箱制”

　　近年來，我國集裝箱運輸發(fā)展迅速，2022年全國港口集裝箱鐵水聯(lián)運量同比增長16%。但代表集裝箱運輸發(fā)展方向的“一箱制”還存在一些突出問題，集中體現(xiàn)在：

　　一是集裝箱提還箱點布局不完善，表現(xiàn)在兩個方面：一方面是海運箱上路難。由于內(nèi)陸地區(qū)海運箱提還箱點少，進口貨物的海運箱還箱很不方便，只能在港口換為鐵路箱上路。另一方面是鐵路箱下水難。鐵路系統(tǒng)未大規(guī)模布局海外提還箱體系，也未與船公司進行全面合作，出口貨物的鐵路箱出去了回不來、運回來又不劃算，所以大部分鐵路箱到港口后仍需換成國際標準集裝箱再上船運輸。

　　二是集裝箱服務規(guī)則不銜接，表現(xiàn)在三個方面：一是集裝箱裝載偏載要求不銜接；二是運價計費規(guī)則不銜接。集裝箱海運段運輸按箱計費，而鐵路段運輸按噸計費；三是危險貨物品名分類不銜接。水運比鐵路集裝箱可承運的危險貨物品類多，一些危險貨物在水運可以使用集裝箱，但到鐵路就只能掏箱運輸。

　　推進集裝箱運輸“一箱制”，必須堅持“不換箱、不開箱、一箱到底”的服務模式，推進集裝箱鐵水聯(lián)運高質(zhì)量發(fā)展，重點做好以下工作：

　　一是完善“中途不換箱”合作機制。推動鐵路場站設(shè)立海運箱還箱點，提供內(nèi)陸箱管服務，促進海運箱上線運輸。統(tǒng)一內(nèi)貿(mào)集裝箱箱管服務規(guī)則，加快鐵路境外還箱點和回程運輸組織體系建設(shè)，推動符合國際標準的鐵路箱下水運輸。二是優(yōu)化“全程不開箱”流程管理。規(guī)范集裝箱貨物積載、裝卸轉(zhuǎn)運、交接檢查等作業(yè)流程，減少集裝箱運輸重復開箱、掏箱。三是提升“一箱到底”服務能力。健全集裝箱綜合樞紐港站布局，完善提箱、還箱、驗箱、洗箱、修箱等服務規(guī)則，為客戶提供“一箱到底”用箱服務。