今年的清明小長假,很多人放棄跟團(tuán)游,而是選擇了自由行,由此也可以發(fā)現(xiàn)旅游市場的一個新變化,越來越多的人放棄傳統(tǒng)酒店選擇特色民宿。
眼下,國內(nèi)民宿行業(yè)兩極分化趨勢明顯,民宿投資者有的萌生退意,有的依然堅守。面對旅游業(yè)未來發(fā)展的新形勢,民宿業(yè)發(fā)展該如何破題?一些業(yè)內(nèi)人士近日接受《法治日報》記者采訪時指出,民宿要健康發(fā)展、規(guī)范發(fā)展,必須納入法治化軌道,依法開辦、依法運(yùn)營。制定旅游民宿法規(guī),構(gòu)建旅游民宿發(fā)展的法治基礎(chǔ),是推動旅游民宿高質(zhì)量發(fā)展的有效措施。
民宿行業(yè)分化嚴(yán)重
今年清明小長假,北京的劉女士原計劃帶全家人去福建廈門游玩。作為較早嘗試民宿的資深驢友,不管是境外游還是境內(nèi)游,她都比較傾向選擇有特色的民宿?!邦A(yù)訂民宿要比星級酒店的家庭套房劃算得多,而且現(xiàn)在很多民宿都提供個性化服務(wù),有的地理位置也很不錯,就在景區(qū)之中?!?/p>
盡管劉女士提前一個月就開始尋找民宿,但由于疫情影響,大家都選擇國內(nèi)游,位于稀缺資源區(qū)域內(nèi)的、口碑不錯的民宿一房難求,直到最后也沒有訂到心儀的民宿。與此同時,大多數(shù)民宿卻供大于求,乏人問津?!耙次恢貌恍?#xff0c;要么看照片就覺得不好,感覺就是普通的家庭旅館,但價格卻跟星級酒店差不多?!?/p>
浙江大學(xué)城市學(xué)院文化和旅游法治研究中心執(zhí)行主任胡斌長期關(guān)注民宿業(yè)發(fā)展問題。在調(diào)研中他發(fā)現(xiàn),目前國內(nèi)民宿業(yè)存在兩個突出問題:一是行業(yè)分化嚴(yán)重。大多數(shù)一般民宿供大于求,盈利能力不足,投資回報周期過長甚至無法收回投資的也很多,極少數(shù)則供不應(yīng)求,由此導(dǎo)致出現(xiàn)進(jìn)入和退出民宿行業(yè)的人數(shù)量同時增加的奇怪現(xiàn)象。二是城市中民宿發(fā)展矛盾加劇。由于一些民宿直接開在住宅小區(qū),相鄰權(quán)問題比較突出,很容易導(dǎo)致社區(qū)關(guān)系緊張。由此造成目前很多地方的政策都收緊了在城市居民小區(qū)開辦所謂民宿的經(jīng)營行為,無形中提高了民宿業(yè)的門檻。
各地探索治理模式
對于民宿,雖然目前我國并沒有統(tǒng)一的法律法規(guī),但是不少地方紛紛結(jié)合本地實際探索民宿治理模式。
比如,早在2016年頒布實施的《浙江省旅游條例》就明確提出了有關(guān)民宿的概念。廣東省則出臺了省級層面規(guī)范民宿的政府規(guī)章《廣東省民宿管理暫行辦法》。上海、北京、重慶、海南、蘇州、成都、濟(jì)南等地也紛紛出臺了有關(guān)民宿的規(guī)范性文件。除此之外,國家層面相關(guān)部門出臺了民宿行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),各地也出臺了很多民宿地方標(biāo)準(zhǔn),但這些標(biāo)準(zhǔn)都是推薦性的,不具有強(qiáng)制力。
值得一提的是,今年1月1日起,民法典正式施行。其中第二百七十九條規(guī)定,業(yè)主不得違反法律、法規(guī)以及管理規(guī)約,將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房。業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房的,除遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約外,應(yīng)當(dāng)經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主一致同意。
“在住宅小區(qū)開辦民宿屬于‘住改商’經(jīng)營行為,對小區(qū)其他業(yè)主的生活會帶來較大影響,除應(yīng)遵守相關(guān)規(guī)定,依法向市場監(jiān)管、文化旅游、公安等部門辦理相關(guān)手續(xù)外,還應(yīng)征得有利害關(guān)系業(yè)主的同意,并同時告知物業(yè)服務(wù)企業(yè)。未取得利害關(guān)系人同意擅自開辦民宿的,屬于違反民法典的行為,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。”北京第二外國語學(xué)院文化和旅游政策法規(guī)中心副主任王天星說。
民法典應(yīng)成為重要依據(jù)
“民法典的相關(guān)條款雖然對民宿的開辦、經(jīng)營有相應(yīng)規(guī)定,但鑒于民法典調(diào)整范圍的廣泛性、名詞概念的抽象性、頒布實施時間較短等因素,多數(shù)地方立法機(jī)關(guān)還沒有對其給予應(yīng)有的關(guān)注?!蓖跆煨侵赋?#xff0c;目前一些地方在制定地方性民宿規(guī)范時,更多關(guān)注的是與民宿開辦、經(jīng)營直接相關(guān)的行政管理類上位法,如旅游法、治安管理處罰法、消防法以及《旅館業(yè)治安管理辦法》等。
鑒于民法典對民宿的開辦、經(jīng)營有著重要規(guī)范作用,王天星認(rèn)為,應(yīng)盡快將民法典有關(guān)相鄰權(quán)的規(guī)范融入地方民宿立法之中,作為今后地方民宿立法的重要依據(jù)。
“民法典在地方民宿立法中的缺失,一方面會導(dǎo)致民法典的精神、規(guī)定沒有在地方民宿立法中得以全面、及時、充分的體現(xiàn),另一方面,如果多數(shù)地方民宿立法沒有將征得利害關(guān)系人同意作為民宿開辦的必備性程序要件,將導(dǎo)致地方民宿立法在相鄰權(quán)方面缺乏對民宿經(jīng)營者的基本指引?!睋?jù)王天星介紹,目前實踐中,許多民宿投資者在履行地方民宿立法規(guī)定的相關(guān)行政性手續(xù)后,由于缺乏對民法典最新規(guī)定的了解而未履行征得相鄰關(guān)系人同意這一法定程序,導(dǎo)致在開業(yè)之后因個別利害關(guān)系人起訴而被迫停業(yè),雙方均遭受較大損失。
加強(qiáng)分類監(jiān)管是當(dāng)務(wù)之急
近日,廈門市思明區(qū)正式在政府網(wǎng)站上發(fā)布民宿管理辦法。該辦法一改以前很多部門聯(lián)合審批的做法,對民宿實行“備案制”,使得民宿經(jīng)營手續(xù)大幅度簡化,符合條件的均可申請。有分析認(rèn)為,該辦法或?qū)⒁龑?dǎo)不少資本前來投資思明區(qū)民宿,引發(fā)民宿行業(yè)競爭進(jìn)入白熱化,也將大大提升廈門民宿整體品質(zhì)和發(fā)展質(zhì)量。
相比廈門,2020年12月,北京市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委、市公安局、市網(wǎng)信辦、市文旅局四部門印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范管理短租住房的通知》,明確政策調(diào)整范圍并按區(qū)域?qū)嵭胁町惢芾?#xff0c;規(guī)定首都功能核心區(qū)內(nèi)禁止經(jīng)營短租住房。
“該促進(jìn)的促進(jìn),該嚴(yán)控的嚴(yán)控。”胡斌認(rèn)為,根據(jù)各地不同發(fā)展階段對民宿業(yè)發(fā)展采取不同的管理手段,是十分必要的。
在他看來,標(biāo)準(zhǔn)缺失是目前民宿監(jiān)管的一大頑疾。當(dāng)務(wù)之急就是要進(jìn)行有針對性的分類監(jiān)管。應(yīng)從民宿的本源出發(fā),自下而上,根據(jù)基層的實際情況制定政策、進(jìn)行地方性立法。
“雖然很多地方立法和政策文件解決了民宿準(zhǔn)入的問題,但沒有相應(yīng)的針對民宿經(jīng)營的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn),在經(jīng)營中仍按酒店標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管,比如,要求民宿按酒店標(biāo)準(zhǔn)配備一樣面積的布草間和消毒設(shè)備等?!焙笳J(rèn)為,是民宿就按照民宿登記和監(jiān)管,是酒店就按照酒店登記和監(jiān)管。只有這樣,才能糾正原有的社會錯誤認(rèn)知,促進(jìn)民宿行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。
先鄉(xiāng)村后城市立法路線較為可行
“在鄉(xiāng)村振興背景下,民宿行業(yè)健康發(fā)展是有力推手。但應(yīng)當(dāng)看到,目前民宿熱已經(jīng)過去,加上疫情影響,其產(chǎn)業(yè)規(guī)模整體萎縮,產(chǎn)業(yè)影響力也在下降。因此,鼓勵地方層面先行立法,積累有益經(jīng)驗,時機(jī)成熟之后,再推出國家層面統(tǒng)一立法是比較合理的路徑。”胡斌說。
胡斌指出,目前我國地方民宿行業(yè)還存在立法不足。首要的不足就是“一刀切”,要么全盤限制,要么全盤放開。實際上,從概念特征出發(fā),民宿類型本身就很復(fù)雜,至少包括城市和鄉(xiāng)村兩種形態(tài),對應(yīng)的土地、環(huán)境、經(jīng)營模式都不一樣,應(yīng)進(jìn)行分類管理。除此之外,很多地方立法和規(guī)范性文件都未明確主管部門,主管部門界定模糊不清直接導(dǎo)致實際監(jiān)管形態(tài)各異。
胡斌建議,借全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的契機(jī),探索鄉(xiāng)村民宿的立法問題,城市民宿則留待下一步解決。
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